第2堂课

 

                                                       宪法、民权、法律

 

 

        讨论归讨论，现实是现实，1787年召开的美国制宪会议要解决的不是哲学上的疑问，而是如何组织一个新政府，缓解处于崩溃边缘的经济、政治和社会危机，同时亦要为国家的长远前途、自由民主建立稳固的基础。1787年美国开国祖先所讨论的问题，在二百多年后的今天仍然存在，只不过问题的解答因时代、环境的变迁而略有改变而已。

 

        当然，在民主国家里，法律是社会的反映和缩影。在美国二百多年的历史里，宪法也偶有重大的修改。例如解放黑奴，还有容许女人投票选举的第十九修正案，其对整个美国带来的长远而具有震撼性的影响，毫无疑问。不过，除了个别的法律和环境变迁外，本堂课简单介绍的几个问题，可以说是美国宪法内近乎永恒的主题。

 

第一节州政府与联邦政府的关系

 

        美利坚合众国是在殖民地十三州同意下组成的，所以从一开始，宪法的起草人便要考虑如何让十三州保持独立和权力。宪法的第一章第八节说明：宪法列出了联邦政府被授予的权力；所有没列明的权力，仍归各州政府。

美国政府的权力分配，与世界上任何国家都有所不同。大多数国家的权力是由中央层层向下分配的，而美国则恰恰相反，中央的权力来自地方，由地方联合起来赋予。

 

        一方面，以杰弗逊为首的共和派（Republican），一贯主张避免建立一个强有力的中央政府而削弱了各州的主权，同时还要避免造成像乔治三世般的暴君卷土重来的机会。一般来说，杰弗逊所代表的主要是十八世纪的农民、地主等来自乡村的阶级。

另一方面，由汉密尔顿为首的联邦主义者（Federalist）则强调要建立一个有力的中央（国家）政府，否则，在十三州各自为政的情况下，国防、贸易、财政等重要问题是无法解决的。与杰弗逊相反，汉密尔顿这一派所代表的是城市人民、工业家、商人等，他们都希望有统一的交通系统、货币和税制，因此认为需要一个有力的中央政府。

 

        联邦政府是否过强？权力是否过大？州政府的权力和自由是否被华盛顿所盖过？从开国到如今，这永远是美国争论不休的问题。

 

        美国每一个州都有州的宪法和州政府。除非州政府的政策或州宪法抵触了联邦宪法或法律，不然联邦政府或联邦最高法院无权过问州的事情。联邦最高法院在历史上有过十分活跃和“多管闲事”的时代，也有尽量不过问州政府的阶段。

 

        到目前为止，美国还是两党相争。一般来说，民主党倾向主张强有力的中央政府。他们指出，如果没有林肯坚持统一，南部各州的奴隶制度不会自动取消。没有二十世纪五六十年代中央政府坚决执行民权法案，美国社会到今天可能还停留在种族分隔的阶段。

 

        相对而言，共和党一般认为联邦政府权力过大，扼杀了各州的独立和自主，鼓吹恢复“州权”。

 

第二节三权分立的政府和权力制衡

 

        念过世界历史的中、小学生，大概都知道美国政治体制和宪法是建基于立法、司法和行政三权分立、互相制衡的原则之上。理论如此，实际的施行却不容易解释，这也是美国政治的一个特色。

 

        国防是很典型的事例。一个政府的权力和责任中，没有比国防更为重要的了。美国宪法故意把国防的责任一分为二：总统是三军统帅和外交领袖；国会则控制财政，包括国防军费，并且只有国会才有权正式宣布对外开战。1941年12月7日，日军偷袭珍珠港，重创美国的太平洋舰队。当天，罗斯福总统要求召开国会，国会一致通过对日宣战。这就是一个实例。

以总统为首的政府每年都要提交联邦政府的工作计划和财政预算，由国会通过拨款执行。国会没有权力指令总统做什么不做什么，但掌握财权是国会的武器。国会对于不希望政府做的项目，只要不予拨款，政府就难以进行了。一般来说，国会过半数投票议决了的事情，必须由总统签署，政府才可以实行。假如总统反对国会的决议，可以不签署，或施行总统否决权。总统否决后，议案会被送回国会讨论投票，这个回合，国会必须以2/3大多数票通过，才能推翻总统的否决，迫使总统执行。实际上，如果总统运用到否决权，一定是因为手握较为有力的理据，因此国会也不能不认真地重新考虑总统的意见。所以，僵持的局面不是经常出现。这是国会与总统互相制衡的机制所在。

 

        不过，国会和总统互不妥协的情况也时有发生，例如1995年岁末，国会和克林顿总统因财政预算僵持不下，互不让步。国会不通过预算案而另提一个预算案，总统不妥协而宣布联邦政府关门。这是自二十世纪八十年代以来联邦政府与国会第五次因为谈不拢而关门了。不过以前关一天半天就解决了，这回关了二十多天才完场。如果到最后国会和总统仍不妥协，那就要将问题交由联邦最高法院来决定了。

 

        我们花笔墨来解说美国政府的分权和运作，目的是要指出美国一切运作都要根据法律，国会与总统也同样要守法。美国一切都以宪法为本，而宪法的最终诠释者是联邦最高法院，所以在三权当中，司法权力似乎最大。可是，联邦最高法院终身制的法官由总统提名，经国会任命，而经费全部来自国会，所以也要受国会和总统的制衡。

 

        因此，莫说一般官员，即使是美国总统，虽被认为是全世界最有权力的领袖之一，但他在国内的政治系统里并没有左右一切的权力。即使对于本职范围内的国防、外交事务，总统也难免要使出九牛二虎之力向国会或游说或威迫（并非指以权力压之）或利诱（并非指行贿），或是直接争取民众的支持，才能推动他的政策。我们从前有句话说“长安居大不易”，其实美国是“华盛顿居大不易”，或者可以说“民主总统不易为”！

 

第三节法律保障个人不受政府限制和压迫

 

        美国殖民地的抗英独立运动，本来是由于对乔治三世漠视殖民地的自由和人权的不满而引起的，所以在1789年第一届国会召开后，第一件事就是通过了宪法第一条到第十条修正案，总称《人权法案》。

这十条修正案，与美国人的生活息息相关。吸收了乔治三世政府专横的教训，《人权法案》立法限制联邦政府压迫普通人民，内容包括军队不能乱入民居、拿了东西不能不付钱等条文。

 

        要再三指出的是，美国宪法，包括《人权法案》在内，本来是为了组织联邦政府同时又要限制联邦政府欺压人民而产生的。美国建国初期，联邦宪法并不能左右州政府的政策，特别是在处理黑奴的问题上，各州政府都是独立的。联邦宪法最终凌驾于各州的黑奴政策，是靠一场惨烈内战得来的。

美国历史上最大的转折点，当然是1861年爆发的南北战争。

 

 

        美国南北战争它在民权和法律上最重要的影响，是促成1868年通过了第十四修正案。

 

        宪法第十四修正案的部分内容是：“没有任何一州可以制定及执行任何褫夺美国公民的权利或豁免权的法律；在没有适当的法律程序下，任何一州亦不能剥夺任何人的生命、自由或财产，亦不能在其管辖范围内拒绝任何人的公平法律保护。”

 

        今天，任何一个州的一位居民，如果认为所住州的政府在立法或执法时对自己有所歧视或迫害，或损害了他的人权，他可以根据联邦宪法第十四修正案入禀联邦法庭，控告该州政府违反联邦宪法。而在第十四修正案出台前，这位居民只能向本州法院、根据本州宪法求救。保障少数人、保障每个人民，是美国宪法的目的。

 

第四节黑人与少数族裔的权利

 

        北美洲的第一个黑人奴隶，是1620年从东非输入的。到1787年美国制宪会议召开时，黑人大概占美国四百万总人口的20%。当时除了极少数“自由”黑人以外，大部分黑人都是奴隶。从弗吉尼亚州来的华盛顿、杰弗逊、麦迪逊等，都拥有奴隶。起草《独立宣言》名句“人皆生而平等”的杰弗逊，据说还有一个为他生了六个孩子的女奴隶。美国一部名为《杰弗逊的一生》

 

        The Life of Jefferson）的电影，就描绘了杰弗逊充满传奇色彩的生平和时代。当时北方的几个州均反对奴隶制度，制宪会议因而并没有提出取缔奴隶，也没有解决有关奴隶的纷争，这就种下了七十年后南北战争的种子。

我们谈论与个人有关的美国法律时，不能不追溯民权运动的发展。

在南北战争后，胜利的北方联邦政府随即在1865年以压倒性的票数通过第十三宪法修正案，永远取消奴隶制度。打败仗的南方各州在当时自然无力反对，但它们消极抗议，拒绝认可这条修正案。在南北战争结束一百三十多年后，1995年3月，密西西比州的州议会才终于正式认可这条取消奴隶制度的宪法修正案。换句话说，到了1995年，美国五十个州才算真正全部一致地公认取消奴隶制度。

 

        即使在二十世纪六十年代民权运动情绪高涨的时候，反对完全取缔种族隔离的美国人大概仍占众数。1963年，黑人对种族歧视的抗议正达到高潮，但另一方面，特别是在南部的几个州如阿拉巴马州、密西西比州、路易斯安那州等，白人的反民权运动也越来越激烈。这几个州的州政府公开声言拒绝联邦政府所推行的民权平等法案，当年阿拉巴马州的州长乔治·华莱士甚至准备在6月10日亲自挡在阿拉巴马大学门口，不容许黑人学生进入。

根据理查德·里维斯在《强人总统肯尼迪》（President Kennedy：Profile of Power）一书中的描述，上述时期正是如箭在弦的紧张时刻，来自得克萨斯州的副总统林登·约翰逊劝告肯尼迪总统一定要明确地表明立场，

否则虽然黑人会相信他是全力支持民权运动，但白人（特别是南部的）却会以为肯尼迪支持民权运动只是为了争取选票，其实心底是倾向白人的。约翰逊的意思是，肯尼迪一定要清楚有力地支持民权运动，就算因此而失去南部民众的选票，也是无可奈何但必须付出的代价。

 

肯尼迪总统 肯尼迪总统听了约翰逊的忠告，毅然作出决定，于1963年6月10日在全国电视广播中正式宣布全力支持取消所有种族隔离行为，实现种族平等。并且，他声称这个决定并非基于政治或法律上的考虑，而纯粹出于道义。他认为美国人一定要决定自己究竟是一个怎样的民族。肯尼迪表明了坚定的立场后，南部几个州见大势已去，坚守无益，反对民权运动的暴力活动才低沉下去。三个月后，肯尼迪被刺杀，副总统约翰逊继任总统，大力推行民族平等，成为民权改革的主力旗手。在约翰逊的领导下，国会通过了一连串的民权法案，成为现代民权的基础。

 

美国宣布独立时，黑人究竟是否算为人口统计的一部分？南部几个州本来要求在人口调查时把奴隶算进去，经过激烈争辩后，国会代表达成妥协，决定在统计人口时，一个黑人算为3/5个人，以此来决定众议院的代表数目。如此一来，没有人权和选举权的黑人，竟然可以算是3/5个“人”。这永远使美国黑人引以为耻，也永远是美国宪法史上一个不可抹除的大污点。